Tijdens de eerste dagen van de brandstormen in januari werd Los Angeles een voorbeeld van wat er mis kan gaan bij noodwaarschuwingen en evacuaties.
In Pacific Palisades was er op 7 januari chaos toen mensen in de uitlopers probeerden te vluchten, maar kwamen in een verkeersopstopping terecht. Toen de Eaton-brand uitbrak in Altadena, gingen de evacuatiebevelen pas uit naar de bewoners van de westkant vijf uur nadat de vlammen huizen in het gebied begonnen te bedreigen. Op één na waren alle 19 mensen dood tijdens de Eaton-brand bevonden zich aan de westkant.
Twee dagen later werd per ongeluk een draadloze evacuatiewaarschuwing uitgezonden, bedoeld voor bewoners in de buurt van een nieuwe brand in de buurt van Malibu Canyon, over een grootstedelijk gebied met 10 miljoen mensen. Ambtenaren stuurden ongeveer twintig minuten later een correctie uit, maar de hele nacht en de volgende ochtend bleef een stroom van foutieve waarschuwingen door de telefoons rinkelen, waardoor verwarring en paniek ontstond in gemeenschappen die 65 kilometer verwijderd waren van een actieve brand.
Voor veel Angeleno’s maakten de chaos en onzekerheid rond evacuaties en waarschuwingen de terreur van de dodelijke branden nog groter. Maar de snafus hadden een verontrustender impact: het erodeerde het vertrouwen. Sommige bewoners wendden zich tot niet-officiële apps zoals Watch Duty. Anderen waren zo geschokt dat ze tot de conclusie kwamen dat ze helemaal niet op de regering konden vertrouwen.
Los Angeles is niet de eerste gemeenschap die te maken krijgt met levensbedreigende noodwaarschuwingen tijdens snel voortschrijdende branden. In de afgelopen tien jaar hebben kleine steden in Californië, Tennessee en Hawaï te kampen gehad met flagrante tekortkomingen in de noodwaarschuwingen, omdat de klimaatverandering het risico op natuurbranden heeft vergroot.
Maar het falen van LA County om tijdige en nauwkeurige evacuatiewaarschuwingen te geven – eerst aan te weinig mensen in Altadena en daarna aan te veel – schokte deskundigen op het gebied van noodbeheer in het hele land. Waarom was het dichtstbevolkte graafschap van het land, gebouwd op land dat kwetsbaar was voor hevige branden, overstromingen en aardbevingen, niet beter voorbereid?
“Wat we leren is dat, wanneer het erop aankomt in de meest verschrikkelijke scenario’s, de mensen en systemen die verantwoordelijk zijn voor publieke waarschuwingen niet opgewassen lijken te zijn tegen de taak”, zegt Thomas Cova, hoogleraar aardrijkskunde aan de Universiteit van Utah, gespecialiseerd in het beheer van noodsituaties. “Dit zou niet zo verrassend zijn in onervaren, onvoorbereide of te weinig middelen voorziene rechtsgebieden, maar het is wel verrassend in LA County.”
De McChrystal-groep rapport na actie Na de branden in Eaton en Palisades bleek dat het graafschap met een “onduidelijk” en “verouderd” beleid opereerde bij het beslissen wanneer er evacuatiewaarschuwingen moesten worden verzonden, en dat het noodpersoneel geen training en een duidelijke commandostructuur had.
Bijna een jaar na de brand weten we echter nog steeds niet wat er precies is misgegaan in het westen van Altadena.
Ambtenaren van LA County hebben er niet in geslaagd te verklaren waarom waarschuwingen naar West-Altadena werden uitgesteld. En hoewel er onafhankelijke rapporten zijn gepubliceerd, hebben deze weinig licht geworpen, behalve dat er problemen waren met de coördinatie, de personeelsbezetting en de opleiding.
‘Zonder een verklaring voor westelijk Altadena,’ zei Cova, ‘moet de specifieke les nog worden geleerd.’
De vertraagde waarschuwingen zijn mogelijk niet het gevolg van één fout.
“Cascadering van mislukkingen is een veel voorkomend thema bij rampen”, zegt Michael Gollner, universitair hoofddocent werktuigbouwkunde aan UC Berkeley, die leiding geeft aan het Brandonderzoekslaboratorium.
Ter voorbereiding op de volgende natuurbrand – of welke andere catastrofale ramp dan ook – zijn er verschillende stappen die LA County en andere instanties kunnen nemen om ervoor te zorgen dat ze mensen die gevaar lopen, waarschuwen.
Verbeter de coördinatie, het situatiebewustzijn en de training
Een van de belangrijkste gevolgen van de Palisades- en Eaton-branden is dat het districtspersoneel een basisopleiding en een duidelijke commandostructuur ontbeerde.
De McCrystal rapport na actie ontdekte dat de provincie moeite had om de gebeurtenissen adequaat te monitoren terwijl ze zich ontvouwden en dat het ontbrak aan gestroomlijnde coördinatie-instrumenten. Het beleid en de protocollen inzake waarschuwingen waren volgens het rapport ‘onduidelijk’ en ‘tegenstrijdig’ en schetsten niet expliciet de commandostructuur voor beslissingen om evacuatiewaarschuwingen of -bevelen uit te vaardigen.
In het rapport wordt aanbevolen dat de provincie haar beleid en standaardwerkprocedures bijwerkt en ervoor zorgt dat eerstehulpverleners en het beheer van noodsituaties hun rol en verantwoordelijkheden bij evacuatiewaarschuwingen duidelijk begrijpen.
Het drong er ook bij de provincie op aan om van het Office of Emergency Management, dat opereert als een onderafdeling onder het Chief Executive Office, een eigen afdeling te maken. Kort nadat het rapport was gepubliceerd, keurde de LA County Board of Supervisors een motie goed om de OEM te herstructureren tot een onafhankelijke afdeling. Het “gebrek aan autonomie en gefragmenteerde autoriteit”, aldus de motie, “ondermijnt momenteel het vermogen om het beheer van noodsituaties effectief te coördineren.”
Om de coördinatie te verbeteren, adviseerde het rapport de provincie ook om een verplicht trainingsprogramma voor natuurbranden en evacuatie op te zetten voor wetshandhaving en om technologie in te zetten voor training in situationeel bewustzijn. OEM, zo werd gezegd, zou meer mensen moeten opleiden in essentiële functies van het Emergency Operation Center, zoals waarschuwings- en waarschuwingssystemen en situationeel bewustzijn.
Eén manier om de coördinatie en het situationeel bewustzijn te verbeteren, zei Cova, zou kunnen zijn om noodmanagers te trainen zoals luchtverkeersleiders worden getraind met simulatoren. Een andere mogelijkheid zou zijn om een soort geautomatiseerd of kunstmatig intelligentiesysteem te gebruiken om noodmanagers te waarschuwen op basis van waar de brand zich bevindt en waar deze naartoe gaat.
Investeer meer geld in het beheer van noodsituaties
Veel experts op het gebied van noodbeheer waren na de branden in januari geschokt toen ze hoorden dat het jaarlijkse budget van het LA County Office of Emergency Management slechts 15 miljoen dollar bedraagt. Dat blijft aanzienlijk achter bij de begrotingen van jurisdicties van vergelijkbare omvang, zoals New York City ($88 miljoen) en Cook County, Illinois ($132 miljoen).
Het McChrystal-rapport noemde het noodpersoneel van LA County ‘fundamenteel ontoereikend’ en merkte op dat het 37 werknemers heeft om de risico’s voor ongeveer 10 miljoen mensen te beperken.
De LA County Board of Supervisors heeft de Chief Executive Office opdracht gegeven om de personeelsbezetting en financiering van OEM te evalueren. Het bureau zal naar verwachting volgende week met een rapport komen.
In een interview in oktober met The Times suggereerde Kevin McGowan, directeur van de OEM van LA County, dat een gebrek aan middelen leidde tot ‘trade-offs’ en ‘uitdagingen op het gebied van coördinatie en communicatie’. Het vergroten van zijn budget en personeel was volgens hem een topprioriteit.
McGowan zei dat hij al begonnen was met het creëren van zes nieuwe posities. Dat zou het aantal noodhulppersoneel in LA County op 43 brengen, een cijfer dat nog steeds ver achterblijft bij jurisdicties van vergelijkbare omvang. New York City heeft meer dan 200 stafmedewerkers voor noodbeheer die 8,5 miljoen mensen bedienen.
Training over duidelijkere boodschappen
Zelfs toen er tijdens de brandstormen in januari draadloze noodwaarschuwingen werden verzonden, waren veel ervan slecht geschreven en bevatten ze niet genoeg details voor zo’n uitgestrekt grootstedelijk gebied, aldus Jeannette Sutton, universitair hoofddocent aan het College of Emergency Preparedness, Homeland Security, and Cybersecurity aan de Universiteit van Albany, gespecialiseerd in waarschuwingen.
“Bijna elk ervan is onvolledig”, zei Sutton.
De grootste boosdoener, zei ze, was de boodschap die door de hele provincie weergalmde: er werd verwezen naar een brand ‘in uw omgeving’ zonder een locatie op te geven en er werd niet verwezen naar een tijdstip. De verwarring die het bericht veroorzaakte toen het de komende 24 uur door het hele land galmde, had voorkomen kunnen worden, zei Sutton, als het preciezere informatie zou bevatten.
‘Er is bijvoorbeeld een EVACUATIEWAARSCHUWING afgegeven voor Calabasas/Agoura Hills’, in plaats van ‘Er is een EVACUATIEWAARSCHUWING afgegeven in uw gebied.’
Moet de staats- of federale overheid ingrijpen?
Californië heeft de afgelopen tien jaar een aantal stappen gezet om lokale waarschuwingssystemen te verbeteren.
Nadat provincies met een golf van alarmproblemen te maken kregen toen ze reageerden op een reeks verwoestende bosbranden in 2017, publiceerde het California Governor’s Office of Emergency Services over de hele staat waarschuwings- en waarschuwingsrichtlijnen En gestandaardiseerde waarschuwingstaal. Het ontwikkelde zich ook beste praktijken voor provinciale noodplannen en het opzetten van de Integratiecentrum voor voorspelling van natuurbranden en bedreigingsinformatie om te coördineren hoe natuurbranddreigingen worden geïdentificeerd, geanalyseerd en aan het publiek gecommuniceerd.
Maar de staatsrichtlijnen zijn aanbevelingen, geen vereisten. Staatsfunctionarissen – en veel lokale leiders – hebben de neiging zich te verzetten tegen het idee van algemene regels. De 58 provincies van de staat hebben enorm verschillende geografische gebieden, bevolkingsgroepen en begrotingen, zo stellen zij, en daarom heeft het geen zin om rampenparaatheidsplannen van bovenaf op te leggen.
Toch zeggen veel experts dat er behoefte is aan een meer uniforme aanpak van het lappendeken, geprivatiseerde noodwaarschuwingssysteem van het land. Sommigen dringen er bij de federale overheid op aan om actie te ondernemen en merken op dat problemen met waarschuwingen niet alleen een lokaal of staatsprobleem zijn; rechtsgebieden in het hele land worden met soortgelijke uitdagingen geconfronteerd.
De training rond waarschuwingen en waarschuwingen op nationaal niveau is buitengewoon slecht, zei Sutton. Terwijl de Federal Emergency Management Agency de Geïntegreerd publiek waarschuwings- en waarschuwingssysteem (IPAWS), het nationale systeem dat openbare noodwaarschuwingen verstrekt via mobiele telefoons Draadloze noodwaarschuwingen (WEA) en naar radio en televisie via de Noodwaarschuwingssysteemzei ze, de rol ervan is beperkt.
“We hebben geen organisatie die verantwoordelijk is voor het geven van trainingen op nationaal niveau”, zei Sutton. “Je zou kunnen denken dat dat de rol is van FEMA of van het IPAWS-programma, maar ze hebben zich bijna volledig geconcentreerd op de technologische mogelijkheden van het indrukken van de knop en het verspreiden van de boodschap via de uitzending. Ze concentreren zich niet op de berichten zelf.”
In mei publiceerde de Amerikaanse vertegenwoordiger Robert Garcia (D-Long Beach) een rapport op De noodwaarschuwing van LA County mislukt en riep op tot meer federaal toezicht op het noodwaarschuwingssysteem van het land. In september introduceerde de Amerikaanse vertegenwoordiger Kevin Mullin (D-San Mateo) een tweeledig wetsvoorstel, de Resilient Emergency Alert Communications and Training (REACT) Act, die de FEMA de opdracht zou geven meer federale middelen te verstrekken en jaarlijks 30 miljoen dollar toe te staan aan lokale noodfunctionarissen om hun waarschuwings- en waarschuwingssystemen te verbeteren.
Maar de regering-Trump lijkt weinig zin te hebben om te investeren in rampenparaatheid.
“Op federaal niveau zijn de zaken min of meer tot stilstand gekomen”, zei Sutton.
Als de regering-Trump haar belofte nakomt om drastisch te bezuinigen op de FEMA, is het volgens Sutton niet duidelijk wat er met het IPAWS-programma zal gebeuren en of de federale regering zich volledig zal terugtrekken uit het versterken van de paraatheid van het land op rampen.
“Gaan ze zich überhaupt concentreren op paraatheid?” zei Sutton. ‘Of gaan ze zeggen: ‘Handen af, we zijn klaar.’ Ik weet het niet.”
